Введение (Introduction). Система образования в любом государстве мира – система, которая требует постоянного изменения и обновления. Современные вызовы и тренды, предъявляемые государствам, конкурентоспособность и безопасность страны зависят от качества образования. Среди основных глобальных вызовов российской системы образования Т.С. Соловьева называет информационно-технологический, интеллектуальный, социокультурный, административно-управленческий, инновационный (Соловьёва, 2019: 202-203).

В Российской Федерации принцип государственно-общественного характера управления образованием – особенный среди других основных принципов государственной политики. Его ещё более энергичное воплощение в образовательные системы России связано с 2012 годом: ГОУО стали внедрять в жизнь учебных заведений через Федеральную целевую программу развития образования на 2011-2015 годы[1].

Суть государственно-общественного управления в современном образовании «…предполагает согласованное взаимодействие между государством и обществом в решении различных вопросов образования, связанных с возможностью ответственно и результативно влиять на образовательную политику, принятие управленческих решений, участие в выполнении ресурсообеспечивающих функций, создании здоровой социальной среды для учащихся» (Шкуров, 2023: 78-79).

В два последних десятилетия (2003-2024 гг.) появились научные публикации, посвящённые как теоретическому анализу смыслов данного принципа, так и примерам его практической реализации в системе общего образования. На наш взгляд, именно этот период связан с серьёзной сменой научно-педагогических и управленческих идей в системе государственно-общественного управления образованием (далее-ГОУО), что позволяет осуществить ретроспективный анализ научных взглядов по проблеме, основываясь на публикациях в российской научной электронной библиотеки eLibrary.ru за указанный период.

До 2000-х годов реализация ГОУО носила ограниченный характер. С 2004 года, после выхода в рамках Федеральной программы развития образования Методических рекомендаций и Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2005 года «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы»[2] ситуация с внедрением ГОУО поменялась, что нашло своё отражение в количестве и качестве публикаций по исследуемой проблеме в системе eLibrary.ru.

Период активного развития системы ГОУО и роста публикационной активности авторов по данной теме охватывает 2003-2024 годы. На начальном этапе изучения описывали в основном региональные практики, где модель управляющих советов выступала системообразующей. В связи с принятием нового Закона РФ «Об образовании» и продолжением реформы ГОУО в рамках новых федеральных целевых программ развития образования до 2020 года научные статьи описывают окончательное формирование принципов ГОУО, создание национально-региональной системы ГОУО.  Публикации последних лет носят более системный характер и связаны с рассмотрением влияния ГОУО на качество образования и поиском средств повышения эффективности институтов ГОУО.

Однако попытки изучить и обобщить научные взгляды о государственно-общественном управлении системой образования в нашей стране за весь период 2000-2024 гг. в научных исследованиях практически отсутствуют. Осуществление ретроспективного анализа научных взглядов по проблеме ГОУО, основываясь на публикациях в российской научной электронной библиотеки eLibrary.ru за указанный период позволит, на наш взгляд, определить дальнейшие малоизученные направления развития ГОУО в России.

Материалы и методы исследования (Materials and methods). Научная методология служит средством для получения ответов на вопросы, поставленные в исследовании. У ретроспективного метода широкие возможности применения в подобном исследовании. Сущность метода заключается в том, чтобы изучить прошлое (в нашем случае – эволюцию системы ГОУО) по более поздним ступеням его развития. Метод предполагает поиск причин каких-либо явлений в их следствиях.

Методологическими принципами исследования стали принцип всесторонности, объективности и детерминизма.

В первую очередь нами был проведён ретроспективный анализ публикаций по проблеме ГОУО на eLibrary.ru, начиная с публикаций 2000 года и по настоящее время, систематизация и дальнейшая интерпретация полученной информации. На основе сравнительного анализа публикаций были уточнены теоретические основы организации ГОУО в РФ, общие и специфические подходы к практической организации ГОУО на региональном и общенациональном уровне, современные взгляды по этой теме. Выделены наиболее часто встречающиеся проблемы организации ГОУО.

Отмечено влияние политических и социальных факторов в разные периоды на формирование концепции ГОУО в российской системе образования.

Отбор литературы осуществлялся по ряду критериев (соответствие публикации теме исследования, представленность публикаций различных уровней), среди которых был критерий наличия полного текста публикации на eLibrary.ru. Также при отборе публикаций мы обращали внимание на ключевые идеи, методы, результаты и выводы, сделанные авторами исследований. На наш взгляд, это позволило придать анализу публикаций более авторитетный характер. (см.рис.1). Следует отметить большое количество полнотекстовых публикаций на сайте eLibrary.ru – около 10 тыс. за период с 2000 года по настоящее время.

В ходе ретроспективного анализа литературы была собрана, синтезирована и оценена информация по реализации ГОУО в 2000-2024 годах. Систематизация информации позволила выявить текущее состояние изученности проблемы, и определить возможные направления для дальнейшего исследования малоизученных проблем ГОУО в российской системе образования.

Научные результаты и дискуссия (Research Results and Discussion). В современной России Закон «Об образовании» заложил основной принцип ГОУО на законодательном уровне. Однако это не стимулировало появления большого количества публикаций с описанием опыта реализации основного принципа ГОУО. Первые заметные публикации появляются только с 2004 года Их количество превысило 4 тыс. (рис. 2).

Следует отдельно отметить работу 2003 года Степановой Т.А. «Государственно-общественная система управления качеством образования в регионе» (Степанова, 2003). На примере двенадцати российских регионов автор описала практическую модель государственно-общественного управления качеством образования в регионе, процесс реализации этой модели. Были предложены комплексные методические рекомендации по воплощению данной модели в практику. Это была одна из первых докторских диссертаций с обобщением опыта ГОУО на уровне регионов (там же: 4-5).

С 2004 года меняется взгляд авторов на роль общественности в соуправлении образовательной организацией. Члены управляющих советов − непедагогические работники (в первую очередь родители и партнёрские организации в том виде, в каком они сохранились в новых условиях на тот момент), должны рассматриваться в качестве реальных партнёров, а не банальных спонсоров для покупки нового оборудования или проведения очередных ремонтных работ. Именно передача части управленческих полномочий управляющим советам при принятии решений (в том числе и в финансовой сфере) должна привести и приведёт к тому, что управление образовательным учреждением любого уровня будет по-настоящему государственно-общественным. В своих исследованиях авторы смогли предложить те ролевые модели поведения, которые, по их мнению, должны соответствовать участникам ГОУО. В это же время появились работы с описанием условий, которые необходимы для дальнейшего эволюционирования системы ГОУО. Все исследования иллюстрировались конкретными результатами экспериментов в вузах и школах (Братановский и др., 2004; Акинфеева, 2004; Жердин, 2004).

В 2005-2008 годах закономерно появились публикации с описанием конкретного опыта реализации ГОУО в отдельных регионах, так как за этот период были накоплены практические результаты.

С развитием ГОУО стали проводиться общественные экспертизы отдельных образовательных учреждений и целых образовательных региональных систем. Т.Ю. Позднякова, опираясь на информационные материалы экспертизы по г. Омску, смогла определить позиции всех участников структур школьного ГОУО по наиболее эффективной, с их точки зрения, организационно-управленческой структуре. Также автором в исследовании были уточнены функционал и компетентность школьных управляющих советов. Автор смогла достаточно чётко обозначить назревшие качественные реформы в системе государственно-общественного управления. Это, с точки зрения автора, должно быть выстраивание особых отношений сотрудничества и партнёрства, полилог с участием заинтересованных и уполномоченных лиц на всех этажах образовательного пространства (Позднякова, 2007).

Подобные проблемы регионального развития школьной и вузовской системы ГОУО на разных уровнях рассмотрены в публикациях, описывающих опыт работы структур ГОУО в вузах Татарстана и Казани (Терентьева, 2009: 7), в школах Бурятии (Вежевич, 2010), Чувашии (Сергеев, 2008), г. Оренбурга (Гузаирова, 2007). Н.А. Матвеева на примере Алтайского края рассматривает функционирование такого уязвимого места ГОУО, как проблема эффективной коммуникации субъектов государственно-общественного управления системой образования из-за неотлаженного механизма совместной информированности. Автором затронута острая на тот момент тема содержания государственно-общественного управления, а также эволюция форм и структуры ГОУО. В очередной раз поднимается вопрос о подлинной и мнимой «открытости» − демократичности системы государственно-общественного управления школой (Матвеева и др., 2009). При этом все упомянутые в этом обзоре исследователи ГОУО предлагают практические рекомендации по развитию региональной системы ГОУО.

В публикациях 2004-2010 гг. можно проследить определённые различия в трактовке ГОУ вообще и ГОУ на школьном уровне. Чаще авторы публикаций обращаются именно к опыту школы (Недвецкая, 2006; Переславцева, 2006; Шкуров, 2009). Государственно-общественная форма управления школой (ГОУШ) определяется в статьях как взаимодействие между администрацией школы, педагогическим и ученическим коллективом, а также родителями и общественностью. Основная цель данного взаимодействия − демократизация школьной жизни и внедрение инноваций в образовательный процесс (Недвецкая, 2006; 9). Справедливо отмечается, что реализация модели ГОУО на школьном уровне требует высокой степени демократической зрелости всех участников управляющих структур, а также большого практического опыта в первую очередь от директоров школ (там же: 10-11).

В диссертационных исследованиях рассматривают различные направления реализации общественного управления образовательными системами: предлагаются пути создания органов такого управления, описывается организационное взаимодействие этих органов с органами управления образованием на государственном и муниципальном уровнях. Отмечается, что управленческая функция родительских собраний и попечительских советов весьма ограничена, а возможности школьников в участии управлением школой через ученические советы неоправданно занижены (Переславцева, 2006: 4).

Несмотря на большое количество региональных примеров успешного внедрения модели ГОУО в образовательную практику, следует заметить, что в сознании многих директоров школ, учителей, администраторов образования реализация государственно-общественного управления стала «…едва ли не самым бессмысленным направлением модернизации отрасли» (Шкуров, 2009: 97). Рассматривая системные эффекты от увеличения качества и количества участия общественности в формировании образовательной политики, хочется отметить, что это всё же положительно влияет на функционирование учебного заведения. Общественное участие в управлении школой должно институционально закрепляться, в том числе через управляющие советы. Наиболее эффективной видится подготовка публичных ежегодных докладов, а также разработка школьных сайтов (там же: 97).

Журнал «Народное образование» в связи с этим опубликовал в 2010 году весьма показательный ряд статей С.Г. Косарецкого (Косарецкий и др., 2010). В них представлены результаты развития государственно-общественного управления в РФ в пределах тех задач, которые были поставлены в Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 годы. Результаты мониторинга показали, что трудности функционирования управляющих советов школ проявились в следующем. Педагогические работники проявляли неудовольствие, что им необходимо отчитываться перед «так называемой общественностью». По оценкам экспертов, которых опрашивала исследовательская группа под руководством С.Г. Косарецкого, часто в систему ГОУО стали попадать люди не очень компетентные, которые не шли на компромисс и не искали его в конфликтных ситуациях, но весьма настойчиво продвигавшие свои взгляды, а иногда и прямые личные интересы. Многие директора отнеслись к школьным управляющим советам как к новому контролирующему органу с неясными и чуть ли не безграничными полномочиями. Поэтому в большинстве случаев опрошенные исследовательской группой С.Г. Косарецкого администраторы откровенно заявили, что предпочтут в любой форме оставить за собой контроль в принятии более-менее важных решений. Далее в исследовании отмечалось, что управляющие советы школ пытались принимать решения за рамками своей компетенции, что вызывало неизбежный конфликт с администрацией образовательного учреждения. Наконец, отмечается рассогласование действий управляющего школьного совета и привычных форм самоуправления (Косарецкий, 2010: 56). Среди серьёзных барьеров к расширению общественного участия в управлении образованием опрошенные фокус-группы указали некомпетентность и неопытность представителей общественности в системе управления образования. Следом называлась безинициативность общественности к участию в управлении (там же: 57). Но всё-таки ГОУО постепенно превращается из прецедента в институт на этом этапе времени (Косарецкий и др., 2010).

В целом за период на 2000-2011 на сайте eLibrary.ru было опубликовано более 4 тысяч полнотекстовых статей по реализации ГОУО с преобладающим описанием регионального опыта. На этом этапе, судя по анализу текстов, ГОУО прошло путь от «очередного непонятного и бесполезного нововведения» (Косарецкий и др., 2010) до институционального закрепления в системе образования, через успешный опыт отдельных регионов.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в 2012 году открыл новый этап для развития ГОУО в стране.

Соответственно с 2013 года тематика публикаций на сайте eLibrary.ru, связанных с ГОУО, изменилась. Их стало значительно больше, статьи с описанием региональных практик утратили преобладающий характер, ГОУО стало рассматриваться авторами публикаций как системообразующий фактор развития образования в стране в современных условиях (Жилина, 2013; Гончаров, 2013). Много внимания авторы стали уделять роли ГОУО в независимой оценке качества образования (Конасова, Гришина, 2015; Волков, 2015; Гайнуллин, Булатова, 2015). Это подтверждается анализом поискового запроса на сайте e.Library за период 2012-2020 годы (рис. 3).

В 2013 году полнотекстовых публикаций по теме ГОУО относительно немного – мы объясняем это тем, что потребовалось время для теоретического осмысления и практической реализации принципа ГОУО в условиях нового законодательства. Более того, появились статьи, где авторы справедливо отмечают уязвимые места системы ГОУО в новых обстоятельствах: «Если все понимают цель государственно-общественного управления образованием …то понимание принципов, на которых строится эта система и, самое главное, каким способом и какими средствами их реализовать, вызывает серьёзные затруднения» (Жилина, 2013: 276-277). Выход из проблемы, по мнению автора – обучение и переобучение управленцев – директоров учебных заведений и участников вновь создаваемых управляющих советов, в том числе на базе опорных вузов по специальным программам.

На фоне некоторой паузы в публикациях по исследуемой проблеме обращает на себя внимание ряд работ М.А. Гончарова с осмыслением эволюции ГОУО в сфере педагогического образования вплоть до начала ХХ века и механизмов организации «учительской службы». Автор охарактеризовал формы ГОУ педагогическим образованием и подчёркивал в своих исследованиях сложности во взаимоотношениях общества с государством на его ранних этапах развития ГОУ (Гончаров, 2013).

В публикациях 2013-2014 годов происходит дифференциация таких понятий, как «управление образованием» и «государственно-общественное управление образованием». Уточняются задачи государства в сфере ГОУО (Медведева, 2014: 182), его цели и содержание, а также виды стратегий взаимоотношения государства и общества в управлении системой образования.

Много публикаций связано с ролью ГОУО в повышении качества образования. Ряд авторов признаёт право за структурами ГОУО участвовать в проведении независимой экспертизы качества работы образовательной организации (Конасова, Гришина, 2015; Волков, 2015). Пишут о государственно-общественном управлении образованием в контексте повышения качества образовательной деятельности (Гайнуллин, Булатова, 2015: 465). Актуальность проблемы на тот момент была обусловлена Федеральным законом «Об образовании» и другими нормативными актами 2012-2013 гг. Изучают модели государственно-общественного управления образованием в их разных вариантах. В качестве образца приводится модель «Школы активной социальной практики». Давалась положительная оценка институту общественных экспертов как элементу развития системы ГОУО. Предложена апробированная модель профессионально-общественной экспертизы инновационной деятельности в региональной системе общего образования (Волков, 2015), которая была на тот момент действительно инновационной.

К 2015 году ГОУО становится приоритетным направлением образовательной политики РФ (Насуцева, 2015; Фиофанова, Шимутина, 2015). Были подведены определённые итоги реформы по реализации ГОУО, произошёл переход от региональных практик на федеральный уровень, выделен очередной этап реформы ГОУО. Исследователи проблемы связывают этот этап с тем, чтобы реализовать задачи по привлечению родителей к управлению качеством образования. Общественность с этого момента полномочна влиять на условия организации образования. Среди рисков реализации ГОУО назывались неразработанность нормативно-правовой базы по этой проблеме, «формализм и имитация деятельности органов государственно-общественного управления образованием» (Шобонов, 2016: 48), низкое качество подготовки общественных управляющих, излишняя их концентрация на контроле финансовых вопросов, низкая мотивация к участию в ГОУО, отсутствие культуры управляющих советов. Вывод авторов: общественность по-прежнему не воспринимается как полноправный субъект системы образования.

В этот же период появляются публикации, описывающие опыт реализации ГОУО на разных уровнях системы образования – от детского сада (Шараг, 2018) до вуза (Папуш, 2017; Чуркина, 2018; Терентьева, 2016).

Авторы начинают видеть роль ГОУО в формировании гражданской активности и патриотическом воспитании нового поколения, хотя таких исследований остаётся по-прежнему мало, несмотря на очевидный потенциал общественных организаций в этом вопросе (Курбатов, Парницына-Курбатова, 2019; Гуров и др., 2020).

Однако наибольшее внимание в период 2015-2020 годов авторы научных публикаций уделяют влиянию органов ГОУО на качество образования, создаётся теоретическая платформа для концепции ГОУ качеством общего образования (Ильясов и др., 2016). Прикладная ценность подобных исследований состоит, на наш взгляд, в следующем: закономерности, выделенные авторами, демонстрируют свою актуальность на таких различающихся уровнях принятия управленческих решений, как институциональный, муниципальный и региональный. Предложенная авторами система закономерностей обладает высокой содержательно-смысловой ценностью: она способна преодолевать высокую степень неопределенности в ходе взаимодействия таких объектов, как государственно-общественное управление и качество общего образования. В частности, формулируется такая закономерность, как «…конструктивность участия общественности в системе государственно-общественного управления определяется уровнем сформированности субъектной позиции ее представителей» (там же, с.75).

На современном этапе изучения проблем ГОУО (2021-2024 годы) остаётся не менее востребованной темой среди педагогов-исследователей, что видно из поискового запроса за данный период (рис. 4).

Результат поискового запроса показывает 2278 опубликованных полнотекстовых статьи по этой теме на eLibrary.ru. за 2021-2024 годы. Авторами в указанный временной период проводится анализ государственного и муниципального уровней государственно-общественного управления образованием в дискурсивном аспекте. С позиции управленческо-правовых идей в статьях, диссертационных исследованиях авторами показана незавершённость проработки нормативных аспектов. А это, в свою очередь, логично переводит тематику исследований в междисциплинарную юридическую плоскость, где есть исследования по существующим практикам публичного управления.

По-прежнему не до конца урегулированными являются правовые аспекты функционирования структур ГОУО (Магсумов и др., 2021). В целях исключения рисков, связанных с неактуальностью нормативно-правовой базы, необходимо постоянно анализировать степень актуальности документов по заявленным направлениям в сфере государственно-общественного управления, отмечают исследователи (Шкуровᵃ, 2023).

В публикациях 2023 года достаточно много интерпретаций понятия одной из форм управления образовательной организации. Авторы задают вопрос, что же лежит в основе современного управления школами - государственно-общественная или общественно-государственная форма управления. Сущность данных понятий раскрывается на примерах в рамках педагогического менеджмента. До этого работы по данной проблеме были в основном направлены на изучение сущности, основ, принципов управления. Теперь рассматривается вопрос о понятийной форме данного термина (Шкуровᵇ, 2023).

Обсуждается новый интересный аспект в образовательном менеджменте, связанный с подготовкой специалистов для ГОУО − подготовка будущего управленца сферы образования, вопросы качества подготовки и его оценки со стороны государства и профессионального сообщества (Магсумов и др., 2021; Анджелес и др., 2021). Как пример описывается реализация модели подготовки через знакомство с деятельностью педагогических советов. Подробно раскрыты механизмы работы, модели планирования и анализ организации деятельности педагогического совета, изучено положение о педагогическом совете.

Несмотря на большое количество разнообразных по тематике работ, многие аспекты ГОУО остаются вне поля зрения современных исследователей проблемы: например, это современные формы управления образовательной организацией в условиях ГОУО, потенциал ГОУО для гражданско-патриотического воспитания обучающихся, особенности развития цифрового воспитательного пространства школьного самоуправления в системе ГОУО, технологии наставничества в работе со школьниками в условиях государственно-общественного управления школой.

Заключение (Conclusion). Ретроспективный анализ научных взглядов о государственно-общественном управлении образованием в публикациях российской научной электронной библиотеки eLibrary.ru, начиная с 2000 года показал, что принцип государственно-общественного характера управления образованием хотя и был закреплен в законодательстве РФ с 1992 года, однако в силу ряда причин возможности влияния общественности на деятельность образовательного учреждения на практике были существенно ограничены вплоть до 2000-х.

Сущность ГОУО понимается нами как согласованное взаимодействие между государством и обществом в решении различных вопросов образования, связанных с возможностью ответственно и результативно влиять на образовательную политику, принятие управленческих решений, участие в выполнении ресурсообеспечивающих функций, создании здоровой социальной среды для учащихся.

Активная реализация принципа ГОУО началась в 2004 году и активно продолжилась после 2012 года, что отразилось в представленности в публикациях российской научной электронной библиотеки e-Library.

Мы выделили три этапа в исследовании модели ГОУО в России:

1.  2003-2011 гг. С 2003 года появляются отдельные публикации по теме ГОУО, однако реальная апробация работы органов ГОУО началась в 2004-2005 гг. в рамках Федеральной программы развития образования. Тогда был апробирован ряд моделей управляющих советов школ в регионах России. Публикации описывают эффективные локальные практики, опираясь на субъективный анализ и экспертные оценки, причём экспертные оценки зачастую очень субъктивны. К 2010-2011 гг. началось движение от локальных прецедентов к переводу механизмов общественного участия в управлении образованием на уровень нового института.

2.  2012-2020 гг. В публикациях отчётливо видна тенденция к описанию не регионального, а общенационального опыта работы системы ГОУО. Авторами отмечается формирование общественно-профессионального экспертного сообщества, повышение качества экспертных оценок. Отмечается рост качества образования как следствие привлечения общественности к оценке качества образования. Произошла институализация региональных успешных практик ГОУО и выход на общегосударственный уровень реализации, чему отчасти помешал период пандемии.

3.  2021-2024 гг. Авторы публикаций выходят на новый теоретический уровень анализа понятия «государственно-общественное управление образованием». Складывается понимание необходимости специальной подготовки управляющих педагогических кадров в вузе (уровень магистратуры или специализированный уровень высшего профессионального образования) для осуществления педагогического менеджмента в условиях ГОУО.

На наш взгляд, за весь период публикационной активности по проблеме ГОУО недостаточно полно рассмотрены следующие аспекты проблемы:

1.  Современные формы управления образовательной организацией в условиях ГОУО (объективная причина: подобная публикация на eLibrary.ru всегда является результатом педагогического эксперимента, на осмысление и описание которого требуется время).

2.  Потенциал ГОУО для гражданско-патриотического воспитания обучающихся.

3.  Особенности развития цифрового воспитательного пространства школьного самоуправления в системе государственно − общественного управления образованием

4.  Технологии наставничества в работе со школьниками в условиях государственно-общественного управления школой.

Таким образом, ретроспективный анализ публикаций российской научной электронной библиотеки eLibrary.ru за 2000-2024 годы позволил нам обобщить научные взгляды по проблеме ГОУО и выделить проблемы, недосточно, на наш взгляд, разработанные, что открывает перспективу для их дальнейшего изучения.

[1] Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы» // СПС КонсультантПлюс (http://www.consultant.ru/)

[2] Постановление Правительства РФ от 23.12.2005 № 803 (ред. от 11.03.2011) «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 год» // СПС КонсультантПлюс (http://www.consultant.ru/)